Splníme Vám víc než jen 3 přání

Sedmá kohezní zpráva: Analýza a výhled do budoucnosti

Tématu Rozpočtu EU a v jeho rámci kohezní politiky se na stránkách Měsíčníku EU aktualit věnujeme velmi podrobně a systematicky, když se zabýváme jeho efekty v rámci dosavadního průběhu finančního rámce 2014 - 2020 i období předchozích, tak rovněž vyhlídkami jeho budoucnosti počínaje rokem 2021. A v tomto duchu nelze pominout jeden ze zásadních dokumentů z pera Evropské komise, publikovaný na začátku letošního října, který v sobě pojí oba pohledy – jak vyhodnocení minulosti, tak specifikaci budoucích potřeb – řeč je o Sedmé kohezní zprávě.

I sedmá kohezní zpráva, stejně jako její předchůdkyně v uplynulé řadě let, vykazuje robustní statisticko-analytický materiál, který je z pohledu smyslu kohezní politiky velmi zásadní a jinde neopakovatelný. Sedmá kohezní zpráva poskytuje ucelený pohled na výsledky, které kohezní politika vykázala v nedávné minulosti jak ve vztahu k jednotlivým členským státům, tak především vůči jejich regionům.

Všímá si provázanosti kohezní politiky a vnitrostátních politik uplatněných na úrovni členských států a taktéž vztahu s  ostatními relevantními politikami Evropské unie (například v  kontextu uvažovaného užšího propojení mezi Rozpočtem EU a  procesem Evropského semestru).

V tomto posledně zmíněném ohledu se kohezní politika stává součástí širšího kontextu posílené správy ekonomických záležitostí (governance) Evropské unie, jež se na využívání prostředků Rozpočtu EU podílí zásadně významnou částkou.

Ekonomické okolnosti regionálního sbližování

Je zřejmé, že prvním zájmem analýzy vyhodnocení kohezní politiky musí být naplňování jejího hlavního smyslu, tedy sbližování socio-ekonomické vyspělosti na úrovni regionů soudržnosti a následně též členských států, a ekonomické okolnosti, které toto sbližování provázejí.

Ekonomika EU se po období dvojí recese na přelomu dekád opět dostala do poměrně slušné kondice, v jejímž rámci bude po delší době možné nejen významněji pokročit v  konvergenčním procesu, ale současně ve výrazném povýšení úrovně dna ekonomické vyspělosti, jemuž „dominují“ regiony bulharské rumunské, občas proložené též nějakým řeckým, polským či maďarským. Jak následná kvantifikace ukáže, právě v  tomto ohledu sehrála kohezní politika v  posledním období poměrně významnou roli a ono gigantické regionální rozpětí v rámci EU umožnila mírně snížit, což je koneckonců patrné též na výrazném zvýšení ekonomické úrovně zemí EU-13 (tedy nováčků z let 2004, 2007 a 2013) vůči průměru EU na poslední sledovanou dekádu (viz dále).

Nedávná hospodářská krize nejenže zastavila předchozí ekonomickou dynamiku, ale též zvrátila a částečně i  přeskupila proces sbližování rozdílů, měřený ukazatelem HDP na obyvatele. S prozatím nedlouhým procesem ekonomického oživení pozorujeme, že země s nižšími úrovněmi ukazatele HDP na obyvatele rostou výrazně rychleji, než činí průměr EU a obecně tím citelně přispívají konvergenčnímu procesu (za rok 2017 lze odhadovat, že tato hodnota pro Českou republiku například dostihne, či se s nepatrným odstupem přiblíží Španělsku a stane na dohled Itálii). Počínaje rokem 2015 se toto sbližování stává realitou i na úrovni regionů, přičemž však řada regionů vykázala vlivem krize hluboký pád a jejich úroveň HDP na obyvatele či míry zaměstnanosti se nacházejí na hodnotách nižších než v předkrizovém období.

V delším časovém intervalu období let 2000 – 2015 se u mnoha méně rozvinutých regionů projevil rychlý růst produktivity a  jejich firemní sektor posílil svoji konkurenceschopnost jak v rámci Jednotného vnitřního trhu, tak v globálním kontextu. Udržení této pozice je podmíněno dalším posunem v rámci hodnotového produkčního řetězce směrem vzhůru a kohezní politika budoucnosti by této kvalitativní proměně měla věnovat odpovídající pozornost a být jí nápomocna. O tom, že tento záběr vykazuje zjevný přínos pro českou ekonomiku snad ani nemá cenu obsáhleji hovořit, zvláště pak v situaci, které se zatím tuzemská realita byla schopna vyhnout, ale která se naopak naplno projevila v řadě jiných regionů, že totiž růst produktivity byl provázen poklesem zaměstnanosti.

Růst však vykázala též celá řada nadprůměrně vyspělých regionů, především městských a metropolitních aglomerací, v nichž se růst produktivity dokázal skloubit též s vytvářením nových pracovních míst, mnohdy však zajištěných převážně kvůli mobilitě pracovníků. Všeobecně uspokojivá výkonnost urbánních oblastí však musí být vždy konfrontována s  vývojem ve zbývajících regionech země, jejichž rozvoj nesmí být limitován přednostní orientací převážně na urbánní priority. Celá řada nejvyspělejších zemí v Evropě vykazuje více méně homogenní rozložení ekonomické vyspělosti bez Z pohledu naplňování konvergenční trajektorie odhaluje Sedmá kohezní zpráva největší slabinu mezi jednotlivými regionálními kategoriemi u těch, kteří se „utopili ve své průměrnosti“, tedy v případě průměrně rozvinutých regionů, chycených do středně příjmové pasti. Tyto regiony vykazují v rámci své v zásadě slušné pozice dlouhodoběji pozorované rysy stagnace; nejsou schopny konkurovat svojí excelencí, exklusivitou a kvalitou na jedné straně, a jsou již současně „příliš drahé“ na to, aby byly schopny konkurovat cenově.

To jsou regiony, kde potřeba strukturálních změn bude v  budoucnu (pokud možno blízkém) největší.

Demografický parametr

Je-li souhrnným ukazatelem ekonomické vyspělosti HDP na obyvatele, veličina počtu obyvatel zde samozřejmě též sehrává vedle ekonomické prosperity zásadní roli. V roce 2015 byl poprvé počet zemřelých v EU vyšší než počet narozených, což otevírá další prostor pro racionálně odůvodnitelné migrační toky (bez ohledu na bezpečnostně-politické důvody).

Vedle masivního přílivu migrantů v letech 2015 a 2016 do poměrně koncentrovaného okruhu regionů lze též identifikovat dva zásadní vnitrounijní migrační proudy, jejichž existence může též působit na budoucí architekturu kohezní politiky a  její parametry. Tím prvním je zřetelný tok obyvatel ze zemí EU-13 do zemí EU-15 (v různé intenzitě jak ze zemí opuštěných, tak do zemí příjemců); tím druhým pak v rámci zemí EU-13 z venkovských regionů do regionů a center urbánních a  metropolitních. Tyto změny vyvolávají skokovou potřebu v  přizpůsobení infrastruktury a služeb a na některé by měla být schopna reagovat též budoucí kohezní politika.

Ve velkých městech v zemích EU-15 roste riziko chudoby a  sociálního vyloučení v důsledku rostoucího počtu obyvatel s nízkou intenzitou práce (varovnými příklady tohoto typu jsou pařížská předměstí, Madrid či Brusel; značné riziko představují po nedávné migrační vlně též velké urbánní aglomerace v  Německu, především ve spolkové zemi Severní Porýní – Vestfálsko).

Investičně-inovační potenciál

Taktéž inovační pokrok je v rámci EU koncentrován do relativně omezeného počtu regionů, především v severozápadních oblastech EU, zvláště díky vynikajícímu meziregionálnímu spojení a mobilitě, vysoce kvalifikované a zodpovědné pracovní síle a atraktivnímu podnikatelskému prostředí. V ostatních částech EU registrujeme, že inovační centra nejsou adekvátně propojena s okolními regiony, čímž nedochází k synergickému sdílení přínosů plynoucích z prosperity inovačních center.

Investiční aktivita, včetně investic veřejných, se v EU stále nachází pod předkrizovými úrovněmi. Meziregionální propojenost a mobilita by měla představovat jeden z nejzásadnějších předmětů zájmu veřejných investic.

Týká se například dokončení Transevropské dopravní stě (TEN-T) a následné propojení na další typy komunikací, či obecné dostupnosti širokopásmové internetové sítě nové generace.

Další potřeby a nová témata

Sbližování meziregionálních rozdílů v rámci EU se široce dotýká též naplňování kvalitativních požadavků, mezi které patří například kvalita životního prostředí a efektivní nakládání s disponibilními zdroji. EU v posledních několika letech plošně učinila v případě klimaticko-energetických cílů nebývalý pokrok. Naplňování požadavků Energetické unie a cílů konference OSN COP21 z Paříže však znamená pokračovat v aktivitách podporujících energeticky efektivnější a klimaticky vstřícnější formy a druhy dopravy; ve stejném duchu lze hovořit o  využívání budov, lhostejno, zda rezidenčních, podnikatelských, veřejných či určených pro volný čas; značný potenciál se zde otevírá před možnostmi cirkulární ekonomiky.

Velmi podstatný rozměr z pohledu sbližování úrovně regionů představuje meziregionální součinnost a spolupráce, existující též napříč hranicemi členských států, případně i ve vztahu k  sousedním nečlenským zemím EU.

V této oblasti se nabízejí společná řešení především v  oblasti dopravní infrastruktury a mobility, životního prostředí, vzdělávání, zdravotní péče, energetiky, bezpečnosti či veřejných služeb.

Kvalita veřejné správy stále zůstává významným parametrem, ovlivňujícím efektivnost kohezní politiky.

Není proto náhodou, že mezi obecnými kondicionalitami hraje tato velmi zásadní úlohu. Nejde zdaleka pouze o samotný výkon nutných administrativně procesních aktivit, potřebných k hladkému zvládnutí implementace kohezní politiky v konkrétních podmínkách členského státu či regionu; jde též a snad především o to, do jaké míry veřejné instituce působí na kvalitu hospodářské soutěže, podnikatelského prostředí, vzdělávání, trhu práce apod. Sem patří i srovnatelnost či podobnost podmínek pro otevřené a transparentní veřejné zakázky, které realizaci kohezní politiky provázejí.

Význam kohezní politiky

V posledním sledovaném období uplynulé dekády se potvrdilo, že kohezní politika představuje nejvýznamnější investiční politiku Evropské unie; v průměru zajišťuje přibližně 8,5 % celkových veřejných kapitálových investic v Evropské unii, avšak pro země EU-13 toto číslo činí v průměru až 41  % a  v  případě některých zemí (mezi kterými není Česká republika) přesahuje 50 % (extrémem v tomto ohledu je Portugalsko s přibližně 80% podílem).

V případě zemí EU-13 přispívají tyto investice k růstu HDP až o 3 %, přičemž je odhadováno, že jejich příspěvek pro hospodářský růst až do roku 2023 by měl zůstat obdobný.

V roce 2006 činila hodnota ukazatele HDP na obyvatele pro dnešní EU-13 53 % průměru Evropské unie, v roce 2015 to pro tytéž země bylo již 67 %.

Přínos lze však identifikovat i ve prospěch řady zemí EU-15, včetně těch nejbohatších; ty sice přímo nevykazují čistou pozici vůči Rozpočtu EU, ale prostřednictvím přímých dodávek investičních statků a zboží pro realizaci projektů v rámci zemí EU-13 dosahují významných přínosů touto cestou, nepřímo pak tak, že bohatší a poptávkově posílené země EU-13 nakupují v těchto zemích vyšší objemy investičního i spotřebního zboží a služeb.

Zvláště významný přínos pro země EU-15 je v tomto ohledu identifikován ve prospěch Německa a Rakouska.

Sedmá kohezní zpráva s ohledem na veřejné kapitálové investice podtrhuje několik opatření, která nově pro období 2014 - 2020 byla zamýšlena k tomu, aby přispěla ke kvalitě těchto investic.

Jedná se zvláště o:

  • ex-ante kondicionality (řešící hlavní systémové překážky a  nedostatky, komplikující efekt veřejných investic);
  • uplatnění konceptu inteligentní specializace (coby decentralizované inovační a průmyslové politiky, spojující klíčové aktéry z podnikatelské sféry, vědecko-výzkumné komunity, vzdělávacích institucí, veřejného sektoru a občanské společnosti ve směru využití místního a regionálního potenciálu);
  • silnější zaměření na výsledky (cestou prokazatelné kvantifikace výstupů a přínosů kohezní politiky).

Nástin budoucnosti kohezní politiky po roce 2020

V této souvislosti se Sedmá kohezní zpráva zaměřuje na tři zásadní okruhy:

  • kam se má investovat;
  • jaké jsou investiční priority;
  • jak má být budoucí kohezní politika realizována.

Budoucí kohezní politika by měla udržet trend, stanovený dvěma posledními programovacími obdobími, kdy pokrývala všechny regiony soudržnosti EU, s diferencovaným akcentem v závislosti na potřebnosti (méně rozvinuté regiony, územní spolupráce, strukturální změny, vzdálené oblasti, lokality s  vysokou nezaměstnaností, rizikové městské oblasti apod.).

Je konstatováno, že dopad globalizace, migrace, chudoby, nedostatečných inovací, změny klimatu, transformace energetiky, znečištění apod. není vztažen pouze na méně rozvinuté regiony.

V souladu s principem přidané hodnoty EU by mělo adekvátní financování podpořit přeshraniční spolupráci a řešení přeshraničních problémů.

V budoucnosti kohezní politika bezpochyby podpoří sociální začleňování, zaměstnanost, dovednosti, výzkum a inovace, změnu klimatu, energetickou a environmentální transformaci.

Další oblasti podpory budou zahrnovat malé a střední podniky, infrastrukturu pro zdravotní a sociální péči, dopravní a digitální infrastrukturu; bude se též zaměřovat na řešení důsledků migrace a globalizace.

Kohezní politika též poskytne prostředky na zlepšení kvality veřejné správy, provádění strukturálních reforem a posílení správní kapacity.

S ohledem na stále velmi obsáhlý rejstřík podpory (který se však kvalitativně vyvíjí) je důležité, aby byla kohezní politika podstatně silněji propojena se správou ekonomických záležitostí EU, především Evropským semestrem, a tím byly vytvořeny podmínky k maximální možné eliminaci praxe „černých pasažérů“ a projevů jejího zjevného či skrytého zneužívání; mělo by dojít k výraznému posílení zodpovědnosti členských států za funkční a efektivní kohezní politiky a země, které prokáží dosažení výborných výsledků a efektů dosažených jejím prostřednictvím by měly být dále bonifikovány.

Způsob realizace kohezní politiky v budoucnosti by měl respektovat:

  • aplikaci jednotných pravidel pro strukturální fondy, zajišťující větší provázanost investic a usnadňující proces čerpání; součástí jednotných pravidel by měla být i  synergie kohezní politiky s ostatními kapitolami Rozpočtu EU, použitými na stejný či obdobný věcný účel;
  • revidovaný systém alokace finančních prostředků v tom smyslu, že budou stanovena kritéria reflektující věcné problémy, kterým EU čelí;
  • zvýšení úrovně kofinancování z vnitrostátních zdrojů, z důvodu její lepší sladěnosti pro jednotlivé země a regiony i zvýšení jejich odpovědnosti za ni;
  • fakt, že nealokovaný podíl financování by mohl zvýšit flexibilitu kohezní politiky (například v podobě neúčelové rezervy), aby tato mohla rychleji reagovat na nové podněty;
  • rychlejší realizaci a hladší přechod mezi programovacími obdobími prostřednictvím přísnějších pravidel pro rušení závazků, kratších postupů pro ukončování program a  zrychlení a větší pružnosti procesů jmenování řídících orgánů a programování;
  • posílenou komplementaritu dotací a finančních nástrojů v rámci kohezní politiky i ostatních kapitol Rozpočtu EU prostřednictvím koordinace, stejných či obdobných pravidel a jasnějšího vymezení uskutečňovaných intervencí; inspirací by se ve větší míře měl stát Evropský fond pro strategické investice, nový celoevropský fond rizikového kapitálu a  úvěrové, záruční a kapitálové nástroje spravované členskými státy v rámci kohezní politiky;
  • potřebu razantního zjednodušení prováděcích procedur kohezní politiky.

Zdrojem článku je Měsíčník EU aktualit, číslo 171, prosinec 2017

Autorem článku je Petr Zahradník

Staň se členem GRANT klubu a neunikne ti žádná dotační příležitost

Chci se stát členem