Splníme Vám víc než jen 3 přání

Pokračování přehledu o návrzích v rámci víceletého finančního rámce EU 2021 – 2027

V předchozích několika vydáních Měsíčníku EU aktualit jsme věnovali oprávněnou pozornost obsáhlé sadě dokumentů z pera Evropské komise, navrhujících budoucí podobu Víceletého finančního rámce EU 2021 – 2027. V následujícím textu se budeme věnovat dalším relevantním pasážím týkajících se uvažovaných prvků kohezní politiky; pozornost dále zaměříme na dva prvky spojené s rozpočtovou podporou procesu prohlubování EMU a v samém závěru se dotkneme návrhu na vytvoření super finačního nástroje, centralizovaného na úrovni EU.

Návrh nařízení Evropské komise k budoucí podobě kohezní politiky

V návaznosti na předchozí vydání Měsíčníku EU aktualit k velmi podstatným navrženým prvkům patří též náležitosti nutné pro obsahový soulad Dohod o partnerství mezi jednotlivými členskými státy. Proto byly stanoveny její povinné složky:

  • - Vybrané cíle kohezní politiky s uvedením toho, které fondy a programy budou tyto cíle plnit, a jejich odůvodnění, a v příslušných případech odůvodnění použití realizačního modelu InvestEU (viz níže), přičemž jsou vzata v úvahu příslušná doporučení pro jednotlivé země.
  • Pro každý z vybraných cílů kohezní politiky (jak byl vymezen v předchozí odrážce) souhrn rozhodnutí v případě této politiky a očekávaných hlavních výsledků pro každý fond, včetně případného použití InvestEU; koordinaci, vymezení a doplňkovost mezi fondy a případně i koordinaci mezi národními a regionálními programy; doplňkovost mezi fondy a jinými nástroji Unie, včetně strategických integrovaných projektů a strategických projektů na ochranu přírody programu LIFE.
  • Předběžné finanční příděly z každého fondu podle cílů kohezní politiky na vnitrostátní úrovni v souladu s pravidly pro jednotlivé fondy, co se týče tematického zaměření.
  • V příslušném případě rozdělení finančních zdrojů podle kategorií regionů a výše prostředků, jejichž převod mezi kategoriemi regionů je navrhován.
  • Částky, kterými se má přispět do InvestEU, podle fondů a kategorií regionů.
  • Seznam plánovaných programů s příslušnými předběžnými finančními příděly podle fondů a s odpovídajícím národním příspěvkem podle kategorií regionů.
  • Souhrn opatření, která dotčený členský stát přijme pro posílení vlastních administrativních kapacit potřebných k provádění fondů.

Členské státy mohou v Dohodě o partnerství nebo v žádosti o změnu programu vyčlenit částku z ERDF, ESF+, Kohezního fondu nebo Evropského námořního a rybářského fondu, kterou přispějí ve prospěch InvestEU. Tato částka nepřekročí 5 % celkového přídělu pro každý fond s výjimkou řádně odůvodněných případů.

Pro každý specifický cíl jsou stanoveny nezbytné podmínky pro jeho účinné a efektivní plnění. Pro období 2021 – 2027 jsou nazývány základními podmínkami (v nynějším období předběžné podmínky, kondicionality). Základní podmínky jsou horizontální a tematické (pro ERDF, ESF+ a Kohezní fond).

Základní podmínka je splněna, pokud jsou splněna všechna související kritéria. Členský stát v každém programu nebo při změně programu uvede splněné i nesplněné základní podmínky, a pokud považuje základní podmínku za splněnou, poskytne odůvodnění.

Členský stát zajistí splnění a uplatňování základních podmínek po celé programovací období a uvědomí Evropskou komisi o každé změně, která má dopad na splnění základních podmínek. Pokud se Evropská komise domnívá, že základní podmínka není splněna, uvědomí o tom členský stát, který musí do měsíce reagovat. Pokud Evropská komise stále trvá na tom, že základní podmínka není splněna, není možné ode dne, kdy o tom Evropská komise uvědomí členský stát, zahrnovat výdaje související s příslušným specifickým cílem do žádostí o platbu.

Evropská komise může členský stát požádat, aby přezkoumal příslušné programy a navrhl jejich změny, pokud je to nezbytné k naplňování jeho Národního programu reforem a následných doporučení Rady. Pokud členský stát na tuto žádost adekvátně nereaguje nebo nepřijme účinná opatření, může Evropská komise zcela nebo částečně pozastavit platby nebo závazky pro dotčené programy nebo priority.

Návrh nařízení též stanoví obsahové náležitosti programů. Každý program stanoví strategii svého přispění k dosažení cílů kohezní politiky. Skládá se z priorit: každá priorita odpovídá jednomu cíli kohezní politiky nebo technické pomoci. Priorita se skládá z jednoho nebo několika specifických cílů.

Evropská komise posoudí program a jeho soulad s nařízením, s nařízeními pro specifické fondy a s Dohodou o partnerství; v rámci tohoto posouzení bere v úvahu příslušná doporučení pro jednotlivé země.

Členský stát může předložit odůvodněnou žádost o změnu programu spolu s pozměněným programem a uvedením očekávaného dopadu dané změny na dosažení cílů. Členský stát může během programovacího období převést až 5 % přídělu na jednu prioritu a maximálně 3 % rozpočtu programu na jinou prioritu stejného fondu a stejného programu. V případě ERDF a ESF+ se převod týká pouze přídělů pro stejnou kategorii regionu.

Z ERDF, ESF+ a Kohezního fondu je možné společně poskytovat podporu programům v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst. U ERDF a ESF+ je možné doplňkovým způsobem v rámci limitu 10% podpory z těchto fondů pro každou prioritu programu financovat celou operaci. Členské státy dále mohou požádat o převod až 5 % programových finančních přídělů z kteréhokoliv fondu do jakéhokoliv jiného v rámci sdíleného řízení nebo jiného nástroje v rámci přímého nebo nepřímého řízení.

Územní rozvoj v integrované podobě je podporován prostřednictvím strategií územního a místního rozvoje ve formě integrovaných územních investic, komunitně vedeného místního rozvoje, jiného územního nástroje, podporujícího investiční aktivity navržené členským státem a naplánované pro podporu z ERDF v rámci cíle kohezní politiky.

Územní strategie obsahují tyto prvky: zeměpisnou oblast, na kterou se strategie vztahuje; analýzu rozvojových potřeb a potenciálu dané oblasti; popis integrovaného přístupu, který se zabývá identifikovanými potřebami a potenciálem; popis zapojení partnerů.

Pokud územní strategie zahrnuje investice financované z jednoho nebo několika fondů, z více než jednoho programu nebo z více než jedné priority téhož programu, lze ji realizovat jako integrovanou územní investici.

Z ERDF, ESF+ a Evropského námořního a rybářského fondu je možné podporovat komunitně vedený místní rozvoj. Členský stát zajišťuje, aby komunitně vedený místní rozvoj byl zaměřen na subregionální oblasti; byl veden místními akčními skupinami složenými ze subjektů, které zastupují místní veřejné a soukromé socio-ekonomické zájmy, v nichž není rozhodování kontrolováno jednou zájmovou skupinou; se uskutečňoval na základě integrovaných strategií a podporoval vytváření sítí, inovativní prvky v místních souvislostech, případně spolupráci s jinými územními subjekty.

Tematické zaměření podpory se liší v závislosti na vyspělosti členských států a jejich regionů: tam, kde je HDP na obyvatele vyšší než 100 % průměru EU, zdroje ERDF musejí být nejméně z 85 % koncentrovány na první dvě investiční priority, a z 60 % na první z nich; v případě hodnot HDP na obyvatele mezi 75 % a 100 % průměru EU jsou zdroje ERDF předurčeny alespoň ze 45 % na první investiční prioritu a ze 30 % na druhou; v případě hodnoty nižší než 75 % průměru EU je to na první prioritu 35 % a na druhou 30 %.

ERDF primárně podporuje investice do infrastruktury, investice do přístupu ke službám, produktivní investice do malých a středních podniků, vybavení, software a nehmotná aktiva, informační a komunikační činnosti, studie, vytváření sítí, spolupráci, výměnu zkušeností a činnosti zahrnující klastry, technickou pomoc. Vedle toho lze podporovat i produktivní investice do jiných podniků, než jsou malé a střední, pokud tyto zahrnují spolupráci s malými a středními podniky na výzkumných a inovativních činnostech. Dále lze z ERDF získat podporu také na odbornou přípravu, celoživotní učení a vzdělávací činnosti.

Kohezní fond pak primárně podporuje investice do životního prostředí, včetně investic souvisejících s udržitelným rozvojem a energetikou, které představují přínos pro životní prostředí; investice do sítě TEN-T; technickou pomoc. Částka převedená z Kohezního fondu do Nástroje pro propojení Evropy (CEF) je použita na projekty TEN-T.

Za velmi důležité lze též považovat výčet oblastí, jež není možné z ERDF a Kohezního fondu podpořit: vyřazování jaderných elektráren z provozu, ani jejich výstavbu; investice, jejichž cílem je snižování emisí skleníkových plynů pocházejících z činností, jež jsou taxativně vymezeny; výroba, zpracování a uvádění tabáku a tabákových výrobků na trh; podniky v obtížích; investice do letištní infrastruktury (s výjimkou nejvzdálenějších regionů); investice do odstraňování odpadu skládkováním; investice do zařízení pro zpracování zbytkového odpadu; investice související s výrobou, zpracováním, distribucí, skladováním nebo spalováním fosilních paliv, vyjma investic souvisejících s čistými vozidly; investice do širokopásmové infrastruktury v oblastech, kde jsou alespoň dvě širokopásmové sítě rovnocenné kategorie; financování nákupu kolejových vozidel pro použití v železniční dopravě, výjimkou případů, kdy souvisí s plněním závazků veřejné služby, uzavřených na základě řízení o zadávání veřejných zakázek, a poskytováním služeb železniční dopravy na tratích, jež jsou plně otevřeny hospodářské soutěži a příjemce je nový účastník na trhu způsobilý pro financování. Nadto Kohezní fond nepodporuje investice do bydlení, jestliže nesouvisejí s podporou energetické účinnosti nebo využíváním obnovitelné energie.

Návrh nařízení o Programu na podporu reforem

Jednou z nejvýznamnějších dlouhodobých překážek silnějšího a přesvědčivějšího hospodářského růstu v EU je existence množiny strukturálních poruch a nerovnováh, jejichž řešením je důkladné provedení strukturálních reforem. Nedávná ekonomická krize umožnila některé z nich ještě viditelněji identifikovat. Strukturální opatření představují taková opatření hospodářské politiky, jež dlouhodoběji formují základní nosné parametry ekonomické struktury a souvisejícího institucionálního a právního rámce. Mají jak podobu odstraňování existujících překážek, tak i zavádění zcela nových prvků hospodářsko-politického instrumentária reflektujících aktuální a budoucí vývojové trendy. Podoba a potřebnost strukturálních reforem je v různých zemích EU různá.

Navrhovaný Program na podporu reforem navazuje – s podstatně větším objemem finančních prostředků i s výrazně rozšířeným a propracovanějším předmětem podpory – na nástroj Programu na podporu strukturálních reforem, který byl převážně v podobě technické pomoci zaveden již v roce 2017.

Program na podporu reforem lze vnímat jako podstatný příspěvek Rozpočtu EU – v duchu jeho nyní navrhovaných inovací – ve prospěch zajišťování evropské přidané hodnoty, posílené flexibility, synergií mezi jeho jednotlivými kapitolami a zjednodušením procesů. Tento příspěvek by se měl promítnout v podobě dlouhodobě zvýšené investiční aktivity, když testem a ústředním místem pro posouzení adekvátnosti strukturálních reforem má být proces Evropského semestru.

Na Program na podporu reforem je tak vhodné nahlížet nikoliv izolovaným pohledem, nýbrž jako na novou součást komplexní mozaiky nástrojů budoucího rozpočtu EU, vůči nimž má vykazovat vysokou míru synergie, což platí především pro kohezní politiku a evropskou funkci investiční stabilizace.

Navržení Programu bylo navíc oznámeno jako součást představení nových rozpočtových nástrojů pro stabilní euro-zónu v rámci EU v prosinci 2017. Země euro-zóny však nejsou v návrhu nařízení vůči nečlenům nikterak zvýhodněny, přestože by tento program měl představovat jednu z variant kompromisního řešení vůči zavedení samostatného rozpočtu euro-zóny.

Program na podporu reforem má navrženy tři nástroje:

  • Nástroj pro provádění reforem ve formě nástroje pro finanční podporu (s alokací 22 mld. EUR);
  • Nástroj pro technickou podporu (přímo navazující na Program na podporu strukturálních reforem; 0,84 mld. EUR);
  • Konvergenční nástroj pro státy mimo euro-zónu (2,6 mld. EUR).

Klíčovým cílem Programu je podporovat vlády a veřejný sektor v členských státech v jejich úsilí navrhovat a realizovat strukturální reformy. Jeho přínosem má být příspěvek k udržitelnému růstu ekonomiky i naplňování Evropského pilíře sociálních práv.

Nástroj pro provádění reforem má poskytovat finanční prostředky pro provádění strukturálních reforem v členských státech, při zajišťování souladu s aktivitami financovanými z jiných prostředků EU. Finanční prostředky na podporu provádění akcí souvisejících s investicemi a spojených se strukturálními reformami v členských státech jsou k dispozici dosud především v rámci ESIF, zejména pak kohezní politiky. Jejich smyslem navíc není primárně prosazovat navrhování a provádění strukturálních reforem, které řeší v celém rozsahu oblasti, které jsou předurčeny procesem Evropského semestru. Mnohé strukturální problémy nelze řešit pouze prostřednictvím investic nebo výlučně technickým prováděním programu – mohou vyžadovat komplexní kombinaci aktivit v rámci příslušných politik, právních předpisů a koordinaci výkonu veřejných institucí a systémů.

Nástroj pro technickou podporu má podporovat orgány členských států při navrhování reforem podle jejich vlastních priorit a při zvyšování jejich kapacity za účelem vytváření a provádění reformních politik a strategií. Je zaměřen na poskytování speciálně přizpůsobené podpory a odborných znalostí přímo na místě a tím je zajišťováno, aby členské státy měly nezbytnou institucionální a správní kapacitu pro provádění reforem. Cílem je provázet vnitrostátní orgány členských států celým reformním procesem nebo jeho určenými úseky a fázemi.

Konvergenční nástroj má oslovit potřeby členských států mimo euro-zónu při jejich úsilí se adekvátně strukturálně připravit pro jejich vstup do ní. Podmínkou vyplacení podpory je uskutečnění prokazatelných kroků pro přijetí eura příslušnou členskou zemí; prokazatelným krokem je rozuměno zaslání formálního dopisu vlády příslušného členského státu Evropské komisi, v němž stát vyjádří jasný závazek vstoupit do euro-zóny v přiměřeném a vymezeném časovém rámci a po konzultaci s Evropskou komisí předloží důvěryhodný časový harmonogram provádění konkrétních opatření pro přípravu na úspěšné působení v euro-zóně, včetně kroků k zajištění úplného souladu jeho vnitrostátních právních předpisů s požadavky práva EU (včetně Bankovní unie).

Účast členských států v rámci Programu na podporu reforem je dobrovolná. V případě Nástroje pro provádění reforem a Konvergenčního nástroje jsou vymezeny „národní obálky“ pro jednotlivé členské země (pro Českou republiku je to 261, resp. 107 mil. EUR). Celková alokovaná částka bude rozdělena na dvě výzvy; nevyužité prostředky pro jednu členskou zemi budou následně rozděleny ve prospěch jiných členských zemí.

Členské státy prostřednictvím Národních programů reforem a pro tento účel v jejich rámci speciálně vytvořených příloh samy identifikují reformy pro ně zásadní a slučitelné s Evropským semestrem, s horizontem provádění maximálně 3 roky (doba udržitelnosti je pak navržena na 5 let). Evropská komise posoudí a vyhodnotí navržené reformy. Vyplacení částky nastává až v momentu realizace reformy (tedy maximálně 3 roky po jejich schválení Evropskou komisí).

V případě nedodržení reformního scénáře či provedení zásadních změn členský stát podporu vrací. Členský stát může získat celou částku svého maximálního příspěvku, pokud jsou jeho reformní závazky vyhodnoceny experty Evropské komise jako podstatné. Jsou-li tyto závazky vyhodnoceny jako významné, je členskému státu přidělena částka ve výši poloviny maximálního finančního příspěvku.

Pokud se návrh reformních závazků členského státu nenachází v uspokojivé souladu s kritérii, není mu přidělen žádný finanční příspěvek.

Návrh nařízení o investiční stabilizační funkci

Navrhované nařízení o zřízení evropské funkce investiční stabilizace (EISF) představuje iniciativu reagující na požadavek vytvořit stabilizační funkci, jež by pomohla zmírnit dopady asymetrických šoků. Funkce stabilizace je určena pro členské státy euro-zóny a měla by být otevřena pro nečlenské státy euro-zóny, pokud jsou členy kursového mechanismu ERM II. a členové ERM II s tímto členstvím souhlasí.

Podstatou investiční stabilizační funkce je podpořit způsobilé veřejné investice v členských státech euro -zóny (ERM II.), které čelí rozsáhlým asymetrickým otřesům, s cílem posílení koheze. Má podobu půjčky a 100% dotace úrokových nákladů z této půjčky plynoucích. Aktivace podpory v rámci investiční stabilizační funkce se uskutečňuje na základě prudkého nárůstu míry nezaměstnanosti (jak v porovnání s historickým průměrem, tak vůči stanovené referenční hodnotě. Maximální úroveň způsobilých veřejných investic je odvozována z vývoje ukazatele HDP. Možnosti využívat investiční stabilizační funkce se týkají pouze zemí, které nejsou v režimu nadměrného schodku či makroekonomické nerovnováhy, resp. získávají pomoc z Evropského stabilizačního mechanismu (ESM).

Návrh nařízení o Programu InvestEU

Nedávná ekonomická krize zásadně omezila objem investiční aktivity v EU, který stále nebyl v plném rozsahu obnoven. Proto cílem všech klíčových součástí hospodářské politiky EU musí být nalézání cest pro dlouhodobé oživení investic, včetně těch, které naplňují veřejný zájem.

Pro realizaci investic veřejného zájmu je objem disponibilních veřejných zdrojů na národní i EU úrovni nedostatečný, přičemž je žádoucí do tohoto procesu zapojit zdroje soukromého kapitálu podle pravidel vedoucích k naplnění veřejného zájmu. Jednou z takových cest je využití možností Rozpočtu EU v podobě návratných finančních nástrojů jako smysluplné alternativě vůči dotačnímu principu přerozdělování.

Návratné finanční nástroje využívající možnosti Rozpočtu EU jak na centrální, tak na národní úrovni doznaly zvláště pro finanční rámec 2014 – 2020 významného rozvoje, přesto však míra jejich využití není optimální. Prostor pro zlepšení existuje mimo jiné v potřebě systémově sladit velký počet vzájemně nekoordinovaných nástrojů na centrální úrovni do jednoho mechanismu řízení; a konkrétním projevem jeho naplňování je Program InvestEU.

Program InvestEU je možné vnímat jako podstatný příspěvek Rozpočtu EU v duchu jeho nynějších inovací ve prospěch zajišťování evropské přidané hodnoty, posílené flexibility, synergií mezi jeho jednotlivými kapitolami a zjednodušením procesů; tento příspěvek by se měl v případě Programu InvestEU promítnout do dlouhodobě zvýšené investiční aktivity (když do roku 2027 mají být mobilizovány investice v celkové výši 650 mld. EUR), posílení role finančního trhu i s ohledem na projekty veřejného zájmu a efektivnějšího alokování prostředků Rozpočtu EU, které díky prvku návratnosti projdou přirozeným tržním testem.

Na program je tak vhodné nahlížet nikoliv izolovaným pohledem, nýbrž jako na důležitý prvek komplexní mozaiky nástrojů budoucího Rozpočtu EU, jež patrně představuje nový trend při alokaci jeho výdajů, který zásadně napomůže překonat tradiční a dlouhodobě neperspektivní dělítko na čisté plátce a čisté příjemce. Program InvestEU kontinuálně navazuje a významně dále rozšiřuje dosavadní pozitivně vnímanou praxi Evropského fondu pro strategické investice (EFSI), resp. Investičního plánu pro Evropu. Progresivní princip, na kterém je EFSI založen, by měl být použit při sloučení spektra všech centrálně postavených finančních nástrojů na úrovni EU.

Program InvestEU sestává ze tří částí:

  • Fondu InvestEU, jehož hlavní cíl je mobilizovat veřejné a soukromé zdroje pro investiční účely s využitím záruky z Rozpočtu EU;
  • Poradenského centra InvestEU, jež představuje doplněk Fondu v podobě poskytování odborného poradenství pro investiční projekty usilující o financování;
  • Portálu InvestEU, jež představuje doplněk Fondu v podobě snadno dostupné a uživatelsky komfortní databáze, jež propojuje investory a podpořené projekty.

Zdrojem článku je Měsíčník EU aktualit, číslo 179, srpen 2018

Autorem článku je Petr Zahradník

Staň se členem GRANT klubu a neunikne ti žádná dotační příležitost

Chci se stát členem