Splníme Vám víc než jen 3 přání

Návrh nařízení Evropské komise k budoucí podobě kohezní politiky pro období 2021 – 2027

Necelý měsíc po zveřejnění celkového obrazu budoucího Víceletého finančního rámce, byla v závěru května odhalena představa Evropské komise o podobě zamýšlené kohezní politiky pro příští programovací období. Tedy tématu, které je v České republice nejvíce spojováno s využíváním možností, nabízených Rozpočtem EU.

Budoucí kohezní politika by měla být zaměřena na 5 investičních priorit (na rozdíl od 11 tematických oblastí v současnosti):

  • Inteligentnější Evropa (zaměření na inovace, digitalizaci, ekonomickou transformaci a podporu malých a středních podniků);
  • Zelenější a bezuhlíková Evropa (transformace energetiky, podpora obnovitelných zdrojů, opatření k naplňování klimatických cílů);
  • Propojenější Evropa (strategické dopravní a digitální sítě);
  • Sociálnější Evropa (provádění Evropského pilíře sociálních práv; podpora zaměstnanosti respektující kvalitativní rozměr vytvářených pracovních míst, vzdělávání, dovedností, sociálního začleňování a rovného přístupu ke zdravotní péči);
  • Evropa bližší občanům (podpora místně vedených strategií rozvoje a udržitelného rozvoje měst v EU).

Investice do regionálního rozvoje mají být převážně zaměřeny na první dvě investiční priority, kterým má být přiděleno 65 % až 85 % zdrojů Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) a Kohezního fondu, v závislosti na relativním bohatství členských států.

Přestože kohezní politika pokračuje v praxi posledních dvou programovacích období a oslovuje všechny regiony EU, v budoucnosti má být patrnější individuální přístup k rozvojovým potřebám regionů. I nadále pracuje se 3 kategoriemi regionů (méně rozvinuté, přechodné, více rozvinuté); pouze došlo ke změně kritéria pro jejich určení (viz dále).

Zásady pro přidělování prostředků jsou nadále dominantně založeny na ukazateli HDP na obyvatele. Nicméně jsou současně doplněny o nová kritéria (nezaměstnanost mladých lidí, nízká úroveň vzdělání, změna klimatu, přijímání a integrace migrantů), aby došlo k lepšímu zacílení na konkrétní realitu jednotlivých členských států a regionů. Nejvzdálenější regiony budou mít i nadále možnost využívat speciální podporu EU.

Budoucí kohezní politika posílí podporu místně vedených strategií rozvoje a měla by při řízení finančních prostředků dát odpovědnost místním orgánům. Významné podpory se dostane též městskému rozměru kohezní politiky (6 % ERDF má být vyčleněno na účel udržitelného rozvoje měst a bude zřízen nový program pro městské orgány Evropská městská iniciativa (zaměřena na budování kapacit a vytváření partnerských kontaktů).

Pravidla pro kohezní politiku by měla být jednodušší. To by se mělo projevit ve snížení byrokratické zátěže a zjednodušení procedur žádostí o platby při použití jednoduššího vykazování nákladů. Na sedm fondů EU, jež budou realizovány v partnerství s členskými státy metodou sdíleného managementu, se bude vztahovat jednotný soubor pravidel. Evropská komise dává přednost postoji mírnější kontroly u programů s dobrými výsledky a současně se více spoléhá na vnitrostátní systémy při výkonu kontroly při uplatnění zásady jednoho auditu (a tím zabránit duplikaci kontrol).

Budoucí rámec usiluje o dosažení rovnováhy mezi stabilitou prostředí, ve kterém je podpora poskytována a intervence realizovány, a potřebnou rozpočtovou flexibilitou, jež umožní adekvátně reagovat na nově vzniklé skutečnosti. Přezkum v průběhu období identifikuje potřebu změny pro závěrečné dva roky programovacího období. Kritériem budou nejen nově vzniklé priority, ale též vyhodnocení výkonnosti programů a obsah nejaktuálnějších doporučení pro jednotlivé země (kde se projeví posílená vazba s procesem Evropského semestru). V rámci nepřekročitelných mantinelů bude možné převádět prostředky mezi programy bez formálního souhlasu ze strany Evropské komise. V případě přírodní katastrofy bude možná mobilizace zdrojů ještě v tom samém dnu.

Jak již bylo naznačeno, budoucí kohezní politika bude vykazovat silnější míru vazby s Evropským semestrem a správou ekonomických záležitostí EU (governance). V tomto smyslu dojde k zajištění plné doplňkovosti a koordinace s novým, zásadně posíleným Programem na podporu reforem. Během rozpočtového období budou celkem dvakrát vzata v úvahu doporučení pro jednotlivé země, vydaná v rámci procesu Evropského semestru. Poprvé by se tak mělo dít na začátku, při koncipování programů kohezní politiky na úrovni členských států; podruhé pak při přezkumu v polovině období. Propojenost s Evropským semestrem by měla být patrná též při formulování základních podmínek, pokračovatelů kondicionalit.

Neoddiskutovatelně novým prvkem, který bude kohezní politika sledovat, je téma migrace. A to jak přímo, tak v propojenosti s novým Azylovým a migračním fondem, jež je součástí nástrojů, které budou podléhat jednotnému společnému základu pravidel. Díky této propojenosti by měla být umožněna efektivní tvorba místních strategií integrace migrantů. Azylový a migrační fond se má zaměřit na krátkodobé potřeby migrantů při příjezdu a kohezní politika podpoří jejich sociální a profesní začlenění.

Úsilí o posílenou synergii by mělo být patrné též vůči nástrojům mimo jednotný soubor pravidel – tedy vůči Společné zemědělské politice, Horizon Europe, LIFE či Erasmus+.

Zajímavými se jeví též různé projevy praktické aplikace principu evropské přidané hodnoty (EVA), které otevírají nové možnosti v rámci programů meziregionální a přeshraniční spolupráce (Interreg). Regiony budou moci použít část alokace, kterou mají k dispozici, na financování projektů přeshraniční spolupráce společně s dalšími regiony.

To by mělo umožnit překonávat stávající přeshraniční překážky a rozvíjet společné služby a další aktivity. Je navržen nový nástroj pro přeshraniční regiony a země, které mají zájem o harmonizaci svých právních rámců – Evropský přeshraniční mechanismus. Současně se otevírá prostor pro meziregionální inovační investice, kdy regiony naplňující odpovídající předpoklady inteligentní specializace dostanou větší podporu na budování celoevropských klastrů v prioritních odvětvích (data velkého objemu, oběhové hospodářství, vyspělá výroba, kybernetická bezpečnost apod.).

Bude pokračovat zesílený důraz na dodržování výkonnostních pravidel pro intervence ze zdrojů EU. Nadále je počítáno s dodržováním výkonnostního rámce, opřeného o kvantifikované cíle. Přezkum výkonnosti by měl být prováděn na roční bázi v podobě dialogu mezi zodpovědnými představiteli jednotlivých programů a Evropskou komisí. Programová výkonnost též projde specifickým posouzením v polovině období. V rámci platformy otevřených dat kohezní politiky budou členské státy zavázány každé dva měsíce poskytovat veškeré údaje o provádění kohezní politiky.

Je reálně a korektně konstatováno, že potřeba akcelerovat investiční aktivitu není z pohledu kohezní politiky řešitelná pouze s pomocí dotací; je předpokládáno účinné doplnění dotací finančními nástroji, jež vykazují pákový efekt a umožňují provedení tržního testu, který při nejlepší vůli dotační nástroj v požadovaném smyslu nemůže.

Členské státy nejen budou moci, ale budou též motivovány k tomu, aby část zdrojů, které jsou alokovány pro účely kohezní politiky, byly převedeny ve prospěch nového, centrálně řízeného fondu/programu InvestEU; ten mj. umožní přístup k záruce poskytnuté Rozpočtem EU. Členské státy by měly být též motivovány ke kombinaci dotací a finančních nástrojů díky zjednodušení a snazšímu umožnění přilákání soukromého kapitálu do tohoto systému.

Velmi podstatným sekundárním smyslem s ohledem na kohezní politiku je posílení její reputace. S ohledem na uvažované zásadní změny v pojetí kohezní politiky je o to důležitější ve všech teritoriích EU zaměřit obsah i formu informovanosti na potřebu těchto změn, vytvoření objektivního, autentického, a přitom srozumitelného obrazu o efektech a přínosech kohezní politiky, i konkrétní ilustraci pozitivních příkladů a výsledků, na nichž se kohezní politika podílela.

Pro tento účel by členské státy a regiony měly mít zvýšené finanční možnosti, zvláště pro účely komunikačních plánů, zaměřených například na sociální média, na větší zviditelnění zvláště velkých projektů apod. Zjednodušit by se měla i formální stránka informování o projektech financovaných ze zdrojů EU v podobě jednotného značení pro různé fondy EU, či jednotného portálu, který bude informovat nejen o již realizovaných projektech, ale bude představovat též užitečné vodítko pro žadatele na začátku projektového procesu, včetně možností financování. Součástí této iniciativy je též vytvoření jednotné projektové databáze ze strany Evropské komise.

K množině zásadně nových principů, na nichž bude budoucí kohezní politika založena, je viditelné zesílení její vazby vůči Evropskému semestru a správě ekonomických záležitostí EU.

Přitom je vycházeno z korektního předpokladu, že společné investice a aktivity EU nemohou být oddělovány od širších makroekonomických souvislostí. Evropská komise v tomto duchu navrhuje posílení vazby mezi intervencemi kohezní politiky a Evropským semestrem, usilujícím o koordinaci rámců i výkonu hospodářských politik, s cílem přispění k dobrým podmínkám pro růst a podnikatelské prostředí. Zde dojde k zajištění plné součinnosti a koordinace s novým, resp. zásadně posíleným a zdokonaleným Programem pro podporu reforem, určeným v rámci úsilí o prohlubování prostředí Hospodářské a měnové unie (EMU) nejen pro země euro-zóny, ale pro všechny členské státy.

Jak konkrétně bude toto propojení probíhat? Na počátku programovacího období 2021 – 2027 bude předkládána podrobná analýza problémových ekonomických oblastí členských států v souvislosti s procesem Evropského semestru v podobě doporučení pro jednotlivé země, v daném čase v podobě plánu pro programování fondů a koncipování programů kohezní politiky.

Nejnovější doporučení pro jednotlivé země budou rovněž představovat vodítko pro střednědobý přezkum programů, aby bylo možné přizpůsobit tyto programy novým nebo přetrvávajícím problémům. Během tohoto období by měly být členské státy zavázány informovat Evropskou komisi na pravidelné bázi, jaký pokrok vykazují výsledky programů ve spojení s těmito doporučeními.

Je zachováno dodržování makroekonomických kondicionalit, aby realizace projektů EU probíhala v co nejzdravějším fiskálním a makroekonomickém prostředí. Jestliže členský stát nepřijme účinná nebo nápravná opatření v souvislosti s hlavními mechanismy správy ekonomických záležitostí EU (governance), tedy v oblasti postupu při nadměrném schodku, při nadměrné makroekonomické nerovnováze, anebo neuskuteční opatření požadovaná programem na podporu stability, Evropská komise navrhne Radě EU, aby pozastavila všechny nebo část závazků či plateb u jednoho či více programů v rámci dotyčného členského státu. Evropská komise však může též z důvodu výjimečných ekonomických okolností nebo na základě odůvodněné žádosti tohoto členského státu doporučit, aby Rada EU tyto sankce neuplatňovala.

V období 2014 – 2020 došlo k zavedení ex-ante kondicionalit; pro období 2021 – 2027 se předpokládá změna v jejich pojetí prostřednictvím základních kondicionalit (podmínek); ty by se měly vztahovat na prioritní oblasti zaměření intervencí kohezní politiky a na kontext zadávání veřejných zakázek, státní podporu a dodržování základních práv. Dodržování těchto základních podmínek bude představovat předpoklad pro získání podpory EU a bude během celého programovacího období pravidelně sledováno.

V rámci implementace principu posílené flexibility je počítáno též s větší mírou součinnosti v rámci Rozpočtu EU; tato se projevuje jak v rámci programů spadajících do jednotného souboru pravidel (viz níže), tak i vůči programům mimo tento jednotný soubor.

V prvním případě se to týká například:

  • Přípravy místních strategií zaměřených na začleňování migrantů a žadatelů o azyl, kterou má usnadnit Azylový a migrační fond; je zaměřen na krátkodobé potřeby po příjezdu (přijetí a zdravotní péče); kohezní politika pak má následně podpořit dlouhodobé sociální a profesní začlenění;
  • Snadnější kombinace ERDF a ESF+ v rámci jednoho projektu; to by mělo přinést užitek a být relevantní i v souvislosti s plány rozvoje měst, za účelem regenerace zanedbaných městských oblastí;
  • Nového a jasnějšího umožnění snadnější kombinace dotací a finančních nástrojů v rámci jednoho projektu. Dotace by přitom bylo vhodné použít na pokrytí těch oblastí projektu, které nejsou primárně určeny k budoucímu generování příjmů. Předmětem návrhu jsou též ustanovení, umožňující pokrýt vyšší podíl rizika u finančního produktu, v důsledku čehož může dojít k přilákání většího objemu soukromého kapitálu a více investic do projektů, kde existuje veřejný zájem.

V rámci součinnosti mimo jednotný soubor pravidel stojí za zmínku možnost převedení části finančních prostředků určených pro kohezní politiku ve prospěch InvestEU, jehož smyslem má být spojení stávajících finančních nástrojů na úrovni EU do jedné struktury, inspirované dosavadní zkušeností Evropského fondu pro strategické investice (EFSI) a jeho orientace na velké, strategicky významné projekty, kupříkladu v oblastech výzkumu a inovací, digitálních sítí či nízkouhlíkového hospodářství. Členské státy si tím zpřístupní záruku poskytovanou Rozpočtem EU.

Další projev součinnosti mezi kapitolami Rozpočtu EU lze identifikovat prostřednictvím pečeti excelence, umožňující financování úspěšně vyhodnocených projektů v rámci programu Horizon Europe též zdroji kohezní politiky (bez toho, aby procházely dalším výběrovým řízením; pokud samozřejmě naplňují věcný obsah příslušného programu či vykazují soulad se strategií pro inteligentní specializaci jednotlivého regionu).

Členským státům se též otevře možnost určitého objemu prostředků určených na kohezní politiku převést do jiného nástroje EU (tehdy budou platit pravidla platná pro tento nástroj).

Předpokládá se též opačná možnost, a sice, že jiné nástroje doplní financování projektu z kohezní politiky. Od této volnosti je očekávána snazší součinnost mezi kohezní politikou a především programy Erasmus+ a LIFE.

Jednotný soubor pravidel pod sdíleným řízením se týká sedmi fondů:

  • Kohezní fond;
  • Evropský námořní a rybářský fond;
  • Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF);
  • Evropský sociální fond Plus (ESF+);
  • Azylový a migrační fond (AMIF);
  • Nástroj pro správu hranic a víza (BMVI);
  • Fond pro vnitřní bezpečnost (ISF).

Pro účely kohezní politiky je pro období 2021 – 2027 vyčleněna částka 330,6 mld. EUR, zajišťující přímo naplňování hospodářské, sociální a územní koheze.

Na jednotlivé fondy a jejich části je tato alokace rozdělena následujícím způsobem:

Koheze celkem: 330,624 mld. EUR
ERDF: 200,629 mld. EUR
v tom:
  • Cíl Investice pro růst a zaměstnanost: 190,752 mld. EUR
  • Cíl Evropská územní spolupráce: 8,43 mld. EUR
  • Podpora nejvzdálenějších a řídce osídlených regionů: 1,447 mld. EUR
Kohezní fond: 41,349 mld. EUR
v tom:
  • příspěvek pro Nástroj pro propojení Evropy: 10 mld. EUR
ESF+: 88,646 mld. EUR

Cíle kohezní politiky:

  1. Inteligentnější Evropa (inovativní a inteligentní ekonomická transformace);
  2. Zelenější a nízkouhlíková Evropa (přechod na čistou a spravedlivou energii; zelené a modré investice; naplnění klimatických cílů);
  3. Propojenější Evropa (mobilita a regionální propojenost sítí informačních a komunikačních technologií);
  4. Sociální Evropa (provádění Evropského pilíře sociálních práv);
  5. Evropa bližší občanům (trvale udržitelný a integrovaný rozvoj městských, venkovských a pobřežních oblastí prostřednictvím místních iniciativ).

Členský stát připraví Dohodu o partnerství; obsahuje tyto prvky:

  • Vybrané cíle politiky a určení fondů a programů, které budou tyto cíle plnit, včetně odůvodnění;
  • Pro každý vybraný cíl: souhrn politických rozhodnutí a očekávaných výsledků pro každý fond, včetně InvestEU; koordinaci, vymezení a doplňkovost mezi fondy a programy;
  • Předběžné finanční příděly, včetně jejich rozdělení podle kategorií regionů;
  • Částky příspěvku do InvestEU;
  • Seznam plánovaných programů;
  • Souhrn opatření k posílení administrativních kapacit.

Členský stát též připraví výkonnostní rámec, tvořený ukazateli výstupů a výsledků souvisejícími se specifickými cíli, stanovenými v nařízeních pro jednotlivé fondy; pro ukazatele výstupů milníky, které je třeba dosáhnout do roku 2024; pro ukazatele výstupů a výsledků cíle, které je třeba dosáhnout do roku 2029. Velmi podrobně a návodně jsou popsány obsahové náležitosti programu.

Kategorizace regionů pro využívání ERDF a ESF+ je následující:

  • Méně rozvinuté regiony; jejich HDP na obyvatele je menší než 75 % průměru EU;
  • Přechodové regiony; jejich HDP na obyvatele se pohybuje mezi 75 % a 10 % průměru EU;
  • Rozvinutější regiony; jejich HDP na obyvatele je vyšší než 100 % průměru EU.

Pro účely Kohezního fondu je použito kritérium hodnoty menší než 90 % ukazatele hrubého národního příjmu (HND).

V případě Cíle Investice pro zaměstnanost a růst (97,5 % prostředků pro kohezní politiku) je rozdělení celkové disponibilní částky s ohledem na regionální klasifikaci následující:

  • Méně rozvinuté regiony; 61,6 % celkové částky na tento cíl; 198,6 mld. EUR;
  • Přechodové regiony; 14,3 % celkové částky na tento cíl;
  • Rozvinutější regiony; 10,8 % celkové částky na tento cíl;
  • Členské státy podpořené kohezním fondem; 12,8 % celkové částky pro tento cíl;
  • Nejvzdálenější regiony; 0,4 % celkové částky pro tento cíl.

Míra spolufinancování s ohledem na regionální klasifikaci umožní méně rozvinutým regionům poskytnout příspěvek z Rozpočtu EU až 70 %, přechodovým regionům pak 55 % a vyspělejším pak 40 %.


Zdrojem článku je Měsíčník EU aktualit, číslo 178, červenec 2018

Autorem článku je Petr Zahradník

Staň se členem GRANT klubu a neunikne ti žádná dotační příležitost

Chci se stát členem