Splníme Vám víc než jen 3 přání

Diskusní dokument o budoucnosti financování EU

Zbývající, na našich stránkách zatím podrobněji nezmíněný dokument o budoucnosti evropské obrany, bude v tomto textu explicitně přiblížen v souvislosti s výčtem nových evropských priorit; ve větší míře detailu pak bude diskutován v rámci připravovaného textu speciální analýzy.

Diskusní dokument o budoucnosti financí EU byl vydán jako poslední z pěti textů, konkretizujících obsah na počátku letošního března zveřejněné Bílé knihy o budoucnosti EU, zaměřených na principiální priority budoucího směřování evropské integrace.

Se znalostí všech zbývajících textů můžeme konstatovat, že tento dokument je též nejzásadnějším a obsahově nejvytříbenějším. Představuje text, který v  sobě spojuje výčet předpokládaných prioritních oblastí EU se způsobem jejich financování, čímž umožňuje daleko významněji a zřetelněji v porovnání s ostatními diskusními dokumenty porovnat a vzájemně odlišit jednotlivé zvažované scénáře (při vědomí toho, že výchozích pět možných scénářů nemusí nutně postihovat všechny představitelné varianty, jimiž se může budoucnost EU ubírat).

Zásadním smyslem celého dokumentu je jeho otevřenost, jež by měla spustit zásadní diskusi o budoucnosti financování EU a vést k vyvolání nových alternativ, které lze reálně využít pro období příští dekády. Popsané scénáře tak rozhodně nepředstavují dogma, k němuž je nutné se za každou cenu uchýlit. Naopak, měly by vést k přesvědčivému vyhodnocení toho, který z nich by byl pro budoucnost EU nejprospěšnější, případně se pokusit vymezit jejich funkční propojení obohacené náměty, jež dokument vůbec nezmiňuje. Do poloviny příštího roku, kdy by mělo dojít ke zveřejnění návrhu podoby příštího Víceletého finančního rámce (VFR) po roce 2020, by stavidla těchto úvah měla být ponechána maximální tvůrčí invenci. Poté by se však proveditelné změny měly do podoby budoucího VFR viditelně promítnout, neboť je zřejmé, že ulpívání na přílišné kontinuitě podoby VFR Evropě neprospívá. Je současně zřejmé, že zdaleka ne vše, co se v diskusním dokumentu o  budoucnosti financování EU objevuje, neřkuli pak to, co je součástí jím vyvolané diskuse, se v konečné podobě budoucí VFR taktéž promítne.

Je zcela zjevné, že kupříkladu praktické uchopení principu přidané hodnoty EU, komplexní uplatnění požadavku na zvýšenou flexibilitu, včetně vytvoření nového vlastního příjmového zdroje, či koncepce autonomního rozpočtu euro-zóny s největší pravděpodobností časově výrazně přesáhnou termín, do kterého bude muset být budoucí VFR s konečnou platností schválen.

To však zdaleka neznamená, že budou-li tyto požadavky na změny nadále objektivně shledány jako potřebné, měla by snaha na jejich praktické uplatnění s přijetím VFR po roce 2020 skončit. Pravý opak je pravdou; bude-li zde i v průběhu příští dekády nějaká evropská integrace, jež nebude pouze skanzenem a  vzpomínkou na minulost, ale smysluplným funkčním systémem s přínosem pro Evropu jako celek jak uvnitř tak navenek, přijetí těchto změn se stejně nevyhne.

Kontext

V dokumentu je oprávněně poukazováno na to, že Rozpočet EU měl příležitost, která však nebyla plně využita, uplatnit v  čase krize svůj proticyklický charakter a zmírnit tak zásadním způsobem její dopady. Tato příležitost se však v praxi naplnila pouze velmi marginálně, přičemž souběžně bylo nutné aktivizovat v mnohem větším rozsahu zcela nové transfery a  finanční toky (například v podobě Evropského stabilizačního mechanismu a jeho provizorních předchůdců), aby došlo k  alespoň částečné stabilizaci ekonomiky EU.

Rovněž pak v  čase urgentní potřeby oživit v EU investice projevil Rozpočet EU své jen velmi omezené možnosti a  muselo dojít ke vzniku Evropského fondu pro strategické investice (EFSI), jehož principy fungování mohou být pro budoucí VFR alespoň v  některých kapitál velmi inspirativní.

A konečně zde máme zcela nové výzvy pro EU v souvislosti s globálním kontextem; nejedná se pouze o potřebu čelit novým bezpečnostním rizikům a hladce zvládnout migrační vlny; jedná se též o daleko silnější potřebu ekonomického prosazení se v globální soutěži. S financováním těchto potřeb počítá dnešní Rozpočet EU pouze okrajově, jiné jsou řešeny mimo něj. Jejich intenzita však každopádně přesahuje dosud uvažované a alokované zdroje na tyto účely. A právě od této zkušenosti se odvíjí úvaha, zda by Rozpočet EU, resp. celý systém financování EU, neměl být pro účely makroekonomické stabilizace podstatně flexibilnější, případně zda by zásadní realokací své výdajové strany neměl vytvořit takové podmínky, za kterých bude ekonomika EU podstatně odolnější případným budoucím krizovým projevům.

Téma zesílené flexibility financování EU a robustnější zaměření na nové tematické priority tak představuje jedny z nosných oblastí, jichž se diskuse o budoucnosti financování EU týká. S tím jsou pak spojeny i nástroje, jejichž prostřednictvím jsou finanční prostředky uvolňovány; s odpovídajícím důrazem je konstatováno, že téměř výlučná redistribuce prostřednictvím jednorázově poskytnutým dotacím představuje již překonaný model, který bude žádoucí doprovodit podstatně větším využíváním pákového efektu při využívání objemově velmi omezených společných zdrojích EU. Jak již výše naznačeno, větší flexibilita je též o tom, aby Rozpočet EU měl v případě potřeby dostatek zdrojů, jež by si opatřil autonomním způsobem, například posílením vlastní zdrojové základny (na rozdíl od nyní dominantního způsobu příspěvků ze strany jednotlivých členských států). Ve vlastním diskusním dokumentu není následující úvaha zmíněna ani implicitně, leč v doprovázejících diskusích lze zaregistrovat též oživení myšlenky emise společných dluhopisů EU (které dosud brání zákonem daná povinnost vyrovnanosti Rozpočtu EU). Taktéž pozvolné otevírání prostoru pro tzv. projektové dluhopisy, jejichž výnos by byl použitelný například pro konkrétní infrastrukturní účely může naznačit, že tato myšlenka není zcela iracionální a  ve slepé uličce.

Dokument o budoucnosti financování EU je též velmi potřebnou příležitostí pro inventuru a důkladné prošetření výdajové i příjmové strany Rozpočtu EU z pohledu výsledků a výkonnosti, které má Rozpočet EU přinést a dosáhnout. Je nejvyšší čas přestat jej vnímat výlučně účetním pohledem coby přerozdělovací mechanismus daných finančních částek, které jsou v rigidních kapitolách během stanoveného časového období předurčeny k uvolnění pro daný účel (a momentem vydání těchto částek starost o správnost jejich vynaložení prakticky končí), nýbrž jako kapitálový zdroj, jehož alokace přinese přesně vyčíslitelný přínos.

Tato změna pak dosti zásadně modifikuje též jeden z úhlů pohledu, který je u nás dosud poměrně silně akcentován především z toho důvodu, že použití jeho optiky hovoří o  významném přínosu pro nás – jedná se o tzv. čistou pozici mezi národním rozpočtem a Rozpočtem EU, jež je z pohledu České republiky od prvního momentu našeho členství výrazně kladná. Nabízí se dodat, že výhoda naší výrazně kladné čisté pozice, významné i makroekonomicky, činící od května 2004 kumulovaně nějakých 700 mld. Kč by zřejmě do budoucna měla být vyvážena i dalšími kritérii, která spíše než čistě účetní pohled na Rozpočet EU budou daleko větší význam klást na jeho složky výsledkové a výkonnostní. Princip, který dosavadní vnímání Rozpočtu EU dosti zásadně změní a který do značné míry může překonat poměrně zažité sledování toho, jaký členský stát do Rozpočtu EU především přispívá (tedy čistý plátce) a jaký z něj převážně bere (tedy čistý příjemce) se nazývá přidané hodnota EU a blíže jej rozebereme v  nadcházející sekci. Ani dělení na čisté plátce a příjemce nemusí být v některých případech zcela jednoznačné, zvláště v závislosti na určení toho, kdo je opravdu konečný příjemce (tok prostředků z Rozpočtu EU do konkrétního členského státu ještě zdaleka neznamená, že tyto prostředky v tomto státě skutečně zůstanou, zvláště pak, pochází-li dodavatel příslušného investičního statku či poskytnutého systémového řešení z jiného členského státu).

A právě úvaha ohledně vyváženosti účetního a výkonnostního pohledu, či rozlišování mezi čistým plátcem a příjemcem, představuje projev velmi zásadního průvodního jevu diskuse o  budoucnosti EU – do jaké míry se má tato budoucnost opírat o kontinuitu a navazovat na minulost, a do jaké naopak aplikovat potřebné změny a být svým způsobem revoluční. Nepřekvapivý závěr nám říká, že od každého kousek, přičemž úspěchem by bylo, kdybychom o budoucím VFR již nemluvili jako o dalším víceméně obdobném pokračování svého předchůdce, ale o finančním modelu, na němž bude invence a inovativnost na první pohled patrná. Minimálně v odstranění těch složek, jež jsou zjevně přežité. Nadcházející diskuse by měla vést k určení těch, které tento požadavek naplňují.

Nový princip

Má-li to EU sama se sebou myslet vážně, vnímání čistých plátců a čistých příjemců by mělo být dříve či později vyváženo pohledem evropské přidané hodnoty. Evropská přidaná hodnota jako princip budoucího financování EU je založena na myšlence, že dochází-li na straně příjmů Rozpočtu EU ke sdílení zdrojů, měly by i tyto sdílené zdroje být použity pro naplňování přínosů, jež jsou dostatečně významné a relevantní pro EU jako celek (a  nejenom pro lokalitu, region či vybraný členský stát). Tento princip rozhodně neznamená, že sledováním přínosů pro EU jako celek dojde k upozadění zájmu nižších složek v rámci tohoto celku; říká však, že vedle přínosu regionálního či národního je žádoucí prokazatelně uskutečnit i přínos s přesahem přes hranice příslušného členského státu.

Na první pohled se uplatnění tohoto principu může zdát být dalším zužováním trychtýře, jehož prostřednictvím jsou finanční toky z Rozpočtu EU směřovány do jednotlivých členských států.

Na straně druhé však představuje oprávněný požadavek, toliko rozšiřující oblast nyní již fungujících kondicionalit, že omezené společné zdroje EU by měly být používány nejen tam, kde existuje pro to odpovídající prostředí (kdy by mělo být zabráněno situacím, že nedostatek zdrojů či dlouhodobá neschopnost vyřešit daný problém na národní úrovni je zachraňována prostřednictvím fondů EU bez zjevného dopadu v kontextu EU), ale též tam, kde tyto zdroje jsou použity ve prospěch projektů sbližujících a  propojujících Evropu.

Každopádně to vyhlíží, že evropská přidaná hodnota se poté, co bude nalezeno společné porozumění pro to, co její obsah vlastně znamená, a kritérium, které jí umožní měřit, stane jedním ze základních principů financování EU do budoucna. Vůči tomuto principu totiž budou směřovány otázky o smyslu Rozpočtu EU, resp. financování EU. Výkladů se nabízí více a některé z nich mohou představovat též zástěrku určitých politických zájmů. Lze se však shodnout na tom, že v objektivní, nezaujaté a čisté podobě může být vydání se cestou evropské přidané hodnoty správné rozhodnutí, jež však vyžaduje přísnou disciplínu jednotlivých aktérů a jasné vymezení kritéria, podle kterého se bude tento princip v praxi posuzovat.

Jedním z jeho možných výkladů je požadavek naplňování cílů, stanovených základní smlouvou EU; tento výklad sice stanoví určité hranice toho, co přidaná hodnota EU ještě je a co již určitě není, nicméně pro praktické použití je to výklad stále značně obecný až vágní.

Druhý z výkladů již nabízí podstatně striktnější vymezení, když hovoří o tom, že sdílené prostředky EU by měly být použity toliko na aktivity, u nichž lze identifikovat veřejný rozměr a  zájem a které napomáhají naplňování základních svobod na nichž je EU postavena, v podobě Jednotného vnitřního trhu a  dokončení a prohloubení Hospodářské a měnové unie (EMU). A umí jít ještě dále; při dosažení souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality dospívá k závěru, že zapojení zdrojů EU by bylo možné pouze (či především) tehdy, pokud by aktivita na úrovni EU byla efektivnější než ta, prováděná na národní, regionální či místní úrovni. Z toho vyplývá, že při identifikaci efektivnějšího řešení na národní, regionální či místní úrovni by účast EU (míněno samozřejmě především finanční) již byla pouze výrazně doplňková, pokud vůbec nějaká. Tento výklad samozřejmě netvrdí, že řešení daného problému primárně na národní, regionální či místní úrovni je nesmyslné; říká však poměrně jasně, že toto řešení již nebude prováděno za sdílené společné zdroje EU. Pro určení intenzity zapojení prostředků EU je zásadní měřitelnost a viditelnost výsledků, což je zásadní požadavek pro to, aby tento typ výkladu mohl být prakticky použit.

A konečně zde existuje výklad, který přidanou hodnotu EU vymezuje taxativním výčtem aktivit, na které je žádoucí v budoucnosti prostředky Rozpočtu EU použít. I diskusní dokument o budoucnosti financování EU se o to pokouší a výsledkem je následující seznam oblastí, které tomuto požadavku vyhovují: přeshraniční programy stmelující regiony napříč hranicemi; přeshraniční infrastruktura – dopravní, energetická, digitální, výzkumná apod.; koheze posilující konkurenceschopnost a homogenitu Jednotného trhu; do budoucna ve zvýšené míře ochrana hranic; společný postoj ke třetím, především partnerským zemím; společné vědecké a výzkumné projekty; vzdělávání na bázi nynějšího programu Erasmus; šíření evropských hodnot ve světě.

Nová témata

Diskusní dokument přináší výčet témat, jež obsahově ladí s  principem přidané hodnoty EU – jsou v něm po právu zmíněny digitální revoluce, větší snaha obstát v globalizaci, demografie a sociální témata, klimatické záležitosti, konvergence, bezpečnost a schopnost čelit neočekávaným záležitostem, včetně potřeby vytvoření dostatečné rezervy. Současně si klade otázku, zda je nynější Rozpočet EU schopen na toto všechno adekvátně reagovat. Odpověď je nabíledni, přičemž následuje otázka další, z jejíž dikce jasně vyplývá, že pokud chce mít budoucí Rozpočet ambice na toto všechno adekvátně reagovat, bude muset výrazně zeštíhlet v podpoře dalších oblastí, jež je nyní více než velkorysá. Anebo se smířit s tím, že i podpora budoucího prioritního výčtu zapadajícího do představy přidané hodnoty EU zůstane vždy doplňková.

Dokument následně věnuje zesílenou explicitní pozornost vybraným tématům. Začíná s bezpečností, která ještě v době přípravy nynějšího období 2014 – 2020 zdaleka nepředstavovala prioritu tak zásadní důležitosti, jako nyní a  v  představitelném budoucnu. Téma bezpečnosti je z pohledu EU nahlíženo dvěma pohledy – řešení nestability v blízkosti EU a snaha o řešení problémů přímo na místě; a řešení projevů terorismu uvnitř EU. Konkrétní oblasti podpory mají podobu ochrany hranic, rozvojových projektů ve třetích státech, preventivních opatření, například v podobě potravinových řetězců, připravenosti zdravotních systémů, osvojení postupu proti globálním epidemiím. Součástí tohoto bloku jsou pak též opatření, jež přímo nesouvisejí se zvýšením politických bezpečnostních rizik, jako například prevence proti přírodním katastrofám. Je zřejmé, že charakter této navržené projektové typologie je poměrně vzdálen aktivitám majícím toliko lokální či regionální rozměr (v podobě rekonstrukce náměstí či návsi, čističky odpadních vod, rekonstrukce místní komunikace či rekvalifikačního kursu) a z tohoto porovnání je možná nejpatrnější rozdíl mezi nynější praxí a zaváděným kritériem přidané hodnoty EU. V praxi to znamená jediné: projekty toliko lokálního či regionálního charakteru se již ke společnému evropskému financování nedostanou.

Ekonomická síla, udržitelnost a solidarita je explicitně zdůrazněným tématem číslo dvě. Jeho smyslem má být podpora dlouhodobé konkurenceschopnosti a odolnosti ekonomiky EU. Má současně přispívat rovnoměrnému rozdělení příjmů a  bohatství a zabránit prohlubování hospodářských a sociálních rozdílů. Tento obecně oprávněný požadavek je v posledním období zdůrazňován až přespříliš, takže je obtížné říci, zda jeho zařazení je projevem momentální módní vlny jeho využívání, či dlouhodobějšího náhledu na jeho potřebnost.

Jedním z nejzásadnějších témat tohoto bloku učinění rozhodnutí o tom, které ze sociálních témat vyjadřuje soulad s požadavkem evropské přidané hodnoty a zda vůbec má být sociální podpora nadále téměř výlučnou doménou členských států, anebo má dojít k podstatnému zvýšení váhy EU na jejím provádění. Vzhledem k tomu, že ve všech členských státech představuje sociální politika nejobjemnější součást systému veřejných financí, případný transfer byť vybraných pravomocí v oblasti sociální politiky z národní na unijní úroveň by znamenal zcela zásadní zásah do podoby financování EU. Určité pokusy o zvýšení váhy Evropského sociálního fondu a modelové výpočty tyto úvahy doprovázející poukázaly na to, že z nynějšího Rozpočtu EU stran jeho výše i struktury by nezbyl kámen na kameni (při zajištění alespoň elementárních projevů sociální politiky na společné bázi EU by se nynější objem Rozpočtu EU přibližně ztrojnásobil a jeho struktura by byla vychýlena výrazně směrem k sociálně zaměřeným aktivitám).

Dalším zásadním tématem této sekce je výrazné posílení role Rozpočtu EU v oblasti globálního působení EU, která byla doposud v oblasti přímé podpory zcela marginální a nepřímo prostřednictvím podpory konkurenceschopnosti též ne zcela významná. Stále sílící podporu získává názor, že odpovídající fiskální transfer by měl být zajištěn pro účel transformace vyvolané globalizačními trendy (které v posledních minimálně 10 letech pozici EU rozhodně nevylepšují) a technologickými změnami v globálním kontextu.

Do tohoto výčtu ekonomických témat nadto patří další zcela principiální úvaha zaměřená na to, zda má Rozpočet EU reagovat na probíhající ekonomické otřesy. Dosud tomu tak přímo rozhodně nebylo. Rozpočet EU měl v lepším případě svými intervencemi přispívat k systémovým změnám, jež by umožňovaly lépe čelit projevům krize, pokud toto téma bylo vůbec zodpovědně nahlíženo. Poslední ekonomická krize dosti překvapila a zaskočila též systém financování EU; možnosti rozpočtu se ukázaly jako velmi omezené a pravidla navíc strnulá a neumožňující pružně přesouvat odpovídající částky pro účely řešení krizových projevů. I proto vznikl zcela nový systém stabilizačních nástrojů zcela mimo Rozpočet EU, který však s  ohledem na jeho objem vytvořil alternativní transferový proud, který se svým objemem Rozpočtu EU směle vyrovná. I nastalá situace nutně vede k položení otázky, zda má být Rozpočet EU cíleně angažován při vyrovnávání ekonomických otřesů, či nikoliv? Za daleko transparentnější a legitimnější řešení lze považovat to, že v oblasti makroekonomické stabilizace zde působí na Rozpočtu EU nezávislý Evropský stabilizační mechanismus, jehož eventuální propojení s Rozpočtem EU by mohlo představovat jedno z témat pro rozhodnutí, nicméně na relativně čerstvě vytvořené praxi by se nemělo ani v budoucnu nic podstatného měnit.

Změnou větší než malou by naopak měla projít systematická snaha o vytvoření příznivějšího prostředí pro investice, vycházející z oprávněné úvahy, že investice a jejich efekt primárně závisejí na prostředí, v němž jsou realizovány. Aktivity na podporu investic, financované z Rozpočtu EU, by pak měly daleko silněji ladit s procesem strukturálních reforem. Strukturální reformy jsou nyní poměrně uspokojivě a dostatečně testovány v rámci procesu Evropského semestru, který by však vůči budoucí podobě financování EU měl vykázat podstatně silnější vazbu. A to oboustrannou: za prvé, cíle a úkoly vymezené Evropským semestrem a pro úroveň členských států konkretizované v rámci Specifických doporučeních Rady by měly být prioritně podporovány z Rozpočtu EU. Jde jen o to, aby tyto cíle a úkoly svým pojetím vyhovovaly chápání přidané hodnoty EU a došlo k vytvoření takového pojítka, ze kterého je zřejmé, v jakém rozsahu a s jakým výsledkem přispívají intervence z Rozpočtu EU naplňování těchto cílů. Druhá strana této vazby je motivační. V případě, že členský stát prokáže výborné výsledky v testu makroekonomických, fiskálních a strukturálních nerovnováh, který je v rámci Evropského semestru prováděn, měla by být tato výkonnost oceněna bonusem typu nynější výkonnostní rezervy; naopak v případě chronicky špatných výsledků tohoto testu je vhodné uplatnění sankčního postihu v podobě krácení prostředků (k čemuž však již v nynější zárodečné fázi diskuse zřejmě chybí silnější politická vůle). Tento argument by byl využitelný v případě nyní politicky silně zneužívané vazby solidarity v rámci EU (kdy je pozornost zaměřena především na způsobu řešení migrační krize) s Rozpočtem EU. Některé ze zemí, které vykazují vstřícnost s jedním z modelů řešení uprchlické krize současně vykazují velké poruchy v testu ekonomické nerovnováhy (čímž samy vykazují jinou podobu omezené solidarity v rámci EU); budou-li pak například země V-4, které bez výjimky vycházejí z těchto testů výborně, obviňovány z nedostatečné solidarity ohledně migrační krize, nabízí se jim argument, že celá řada ostatních zemí, namátkou Francie či Itálie dlouhodobě a chronicky neplní své závazky v rámci Evropského semestru, což lze též vysvětlit jako nedostatečnou solidaritu. Dojde-li na moment, kdy bude rozhodnuto o vytvoření přímé vazby mezi solidaritou a Rozpočtem EU, je více než žádoucí tuto solidaritu uchopit maximálně komplexně, přičemž její parciální výklad může být velmi snadno politicky zneužitelný a představovat umělý nástroj v rukou jednoho členského státu proti jinému.

Jak řečeno v úvodu, diskusní dokument o budoucím financování EU nepředstavuje daný scénář toho, kudy se bude Rozpočet EU po roce 2020 ubírat. Naopak jeho smyslem je vyvolat prozatím bezbřehou diskusi, která by přibližně do roka měla začít být regulována a usměrňována, aby nový model nabyl uchopitelných a realistických kontur. Jejich projevem by měla být reflexe potřebné změny. Vzhledem k tomu, že hovoříme o budoucnosti financování, mělo by jít o reflexi budoucích, nikoliv minulých priorit.


Zdrojem článku je Měsíčník EU aktualit, číslo 167, srpen 2017

Autorem článku je Petr Zahradník

Staň se členem GRANT klubu a neunikne ti žádná dotační příležitost

Chci se stát členem