Splníme Vám víc než jen 3 přání

BUDOUCNOST EVROPSKÝCH FONDŮ A KLÍČOVÁ SLOVA PRO NÁS

Téma evropských fondů a způsobu jejich využívání v očích české zainteresované veřejnosti v posledním období zřejmě nejvíce rezonovalo přibližně před měsícem, kdy premiér Andrej Babiš pozval do Prahy zástupce 17 zemí, které i pro budoucí Víceletý finanční rámec EU 2021 – 2027 podporují silnou kohezní politiku. Obecně vzato, vůbec nic proti tomu, aby obrovské finanční částky, které v podobě kohezní politiky do těchto zemí proudí, byly využívány efektivně a jejich dopady byly dlouhodobě přínosné. Právě naopak. Na straně druhé však na onom summitu zněla dosti populistická hesla typu: Neberte nám kohezi, či My víme nejlépe, jak s kohezními penězi nakládat a pro jaký účel je použít. A zaznělo tam též zcela demagogické srovnávání přílivu kohezních prostředků k nám a současně odlivu obrovských částek v podobě převodu dividend „z Východu na Západ“, jež primárně nemá s kohezní politikou naprosto nic společného.

Je jen škodou, že tato spíše bulvárně pojatá hesla zastínila jiné požadavky, které v rámci dané schůzky též zazněly, a sice o tom, aby došlo k úplnému odstranění všech rabatů a dalších nejrůznějších slev, jež pravidlům kohezní politiky založené na potřebě dosažení ekonomické, sociální, environmentální a územní soudržnosti přímo stojí. Zdá se však, že tento pohled na kohezní politiku má na nynější politické mapě EU silné zastání, neboť závěrečnou deklaraci této schůzky podepsalo 16 z jejích účastníků (13 ze zemí střední, východní a jihovýchodní Evropy + Španělsko, Portugalsko a Řecko).

V následujícím textu se pokusme o vyřčení alternativního scénáře, jehož středem nadále bude kohezní politika, avšak taková, která bude odpovídat posunu České republiky v EU za 15 let svého členství a současně novým potřebám, které se za tu dobu v rámci EU jako celku objevily, i trendům ve financování EU jak prostřednictvím Rozpočtu EU, tak dalších možností financování, kupříkladu s využitím skupiny Evropské investiční banky (EIB).

Půjde o kohezní politiku moderně orientovanou jak z pohledu témat, které bude podporovat, tak i způsobů financování. Půjde o daleko sofistikovanější kohezní politiku, než – trochu zjednodušeně – pouhé dotační přerozdělování ve prospěch obrovských investic do hmotných projektů, které se navíc v České republice zas až tak úplně nezhmotnily (například v podobě řádového zlepšení stavu dopravní infrastruktury).

A vedle kohezní politiky půjde též o to sledovat, jaké další možnosti Rozpočet EU nabízí. Za celých 15 let, co jsme v EU, jsme si velmi nešťastně navykli jít cestou nejmenšího odporu a využívat v zásadě národně zaručené prostředky bez toho, abychom se snažili výrazněji uplatnit své přednosti v celoevropské projektové soutěži tzv. centrálně řízených programů.

Z více než 50 obálek, kterými Rozpočet EU v této finanční perspektivě disponuje, chodíme v drtivé většině pouze do dvou z nich – kohezní politiky a společné zemědělské politiky, jež se v souhrnu celkových zdrojů, které z Rozpočtu EU čerpáme podílejí na výsledné sumě až nějakými 97 %. V tom jsme v rámci Evropské unie zdaleka nejvychýlenější a s dvoutřetinovým podílem kohezní politiky na ní zdaleka nejvíce závislí. Přitom některé další země z našeho regionu, kupříkladu Estonsko, Maďarsko či Slovinsko (všechny tři více či měně chudší než Česká republika) jsou schopny z centrálně řízených programů získávat až kolem 20 % prostředků Rozpočtu EU; u České republiky jsou to v dlouhodobém průměru s bídou 3 %.

A vrátíme-li se ke kohezní politice, i ta se dá dělat výrazně jinak než dosud u nás. Daleko integrovaněji. V rámci daného území jsou možné dva krajní scénáře: buď ten, v jehož rámci jsou podpořené projekty realizovány zcela nahodile a bez jakékoliv souvislosti s projekty ostatními, anebo pak ten, kdy na daném teritoriu tvoří podpořené projekty funkční systém, kdy do sebe logicky zapadají a efekt a přínos jednoho se projevuje i v efektech a přínosech ostatních.

Možná překvapivě, Česká republika je v míře integrovanosti projektů v rámci kohezní politiky v rámci unijního srovnání velmi vysoko, nicméně prostor pro to, aby se integrovaný územní přístup u nás ještě dále podstatně rozšířil zůstává obrovský.

Na cestě k nové kohezní politice

Jeden ze zásadních požadavků onoho výše zmíněného pražského summitu Přátel koheze zněl: Neberte nám kohezi. Kultivovaněji řečeno: nesnižujme podíl kohezní politiky na budoucím Víceletém finančním rámci EU 2021 – 2027. Onen podíl by měl být v celku snížen o nějakých 10 %, nicméně pro některé z kohezních zemí by ona redukce oproti nynějšímu období měla činit až více než 20 %. Což pro některé případy, kdy je z kohezních prostředků v těchto zemích financováno až 80 % tamních veřejných investic (kupříkladu v Portugalsku), je již dosti citelné.

Na druhou stranu se Přátelé koheze jaksi nestačili seznámit s tím, že většina z nich výrazně zbohatla (což platí zejména pro ty z teritoria střední, východní a jihovýchodní Evropy, a především pak pro jejich dolní konec, kdy Rumunsko, například, za 10 let svého členství v EU se unijnímu průměru přiblížilo o nějakých 27 procentních bodů) a zlatá doba kohezní politiky, vyvolaná zejména procesem rozšíření v roce 2004, je již nenávratně pryč. Již nynější období zaznamenalo relativní pokles váhy kohezní politiky a období následující by v tomto mělo zcela oprávněně pokračovat.

Již sám fakt, že na začátku letošního listopadu se sejde takto významná část členské základny EU a de facto říká: zvyšte navrhovanou alokaci pro budoucí kohezní politiku o několik desítek miliard euro, svědčí o tom, že ke konečnému schválení návrhů nařízení budoucího finančního rámce je ještě hodně daleko.

Aktuální průběh projednávání Kohezní politiky na období 2021 – 2027 se odehrává na úrovni trialogu mezi Radou EU – Evropskou komisí – Evropským parlamentem. Na rozdíl od některých jiných programů navrženého Víceletého finančního rámce 2021 – 2027, u kohezní politiky zatím nelze odhadovat výrazné změny a odlišení se od textu původního návrhu. Na straně druhé však, jak již výše řečeno, rozhodnuto není vůbec nic a hodně věcí může být jinak.

Za zvýšenou pozornost v této souvislosti rozhodně stojí minimálně dva momenty:

Faktor zpoždění, zatím přesně neodhadnutelný; jak známo, na rozdíl od původního úmyslu, nová Evropská komise se neujala své funkce k původně zamýšlenému 1. listopadu 2019. Proces slyšení nových kandidátů na komisaře byl tentokrát dobrodružnější, než obvykle, takže se nová Evropská komise ujme výkonu své funkce až s počátkem prosince. To vše kumuluje celkové zpoždění, které proces přijímání nových pravidel kohezní politiky nabírá a které se tímto stále prodlužuje.

Opakuje se tak (a to zřejmě ve větším rozsahu) problém, který jsme zaznamenali právě před sedmi lety při přípravě nynějšího programovacího období (tehdy v čase řešení důsledků bezprecedentní ekonomické krize) a jemuž se chtěl končící předseda Evropské komise J.-C. Juncker za každou cenu vyhnout. Ekonomické důvody pro toto zpoždění neexistují, ukazuje se však, že politická shoda je v nynějším období obtížněji dosažitelná než tehdy. Nyní je již jisté, že k přijetí nařízení o kohezní politice nedojde v letošním roce pod taktovkou finského předsednictví. Je spíše pravděpodobné, že se tak stane až ve druhé polovině příštího roku během předsednictví německého. Pozitivní zprávou v rámci tohoto procesu je osoba budoucí komisařky pro regionální politiku, Portugalky Elisy Ferreiry, velmi zkušené a kompetentní, doposud viceguvernérky národní centrální banky, před tím 12 let poslankyní Evropského parlamentu, jež navíc v současnosti zastupuje též Portugalsko ve Společném orgánu bankovního dohledu (SSM).

Velkou pozornost je též nutné věnovat faktu, že některé významné prvky z návrhu kohezního nařízení byly vyčleněny z portfolia vyjednávání kohezní politiky a staly se předmětem širší debaty o celkovém Víceletém finančním rámci. Patří sem například záležitost samotné existence Dohody o partnerství, případně též to, zda má tato být povinná, či aplikovaná dobrovolně, či zda mají členské státy povinnost respektovat veškeré její navržené náležitosti. Do této množiny principiálních témat patří též výše spolufinancování, určení percentuálních podílů pro prioritní oblasti v rámci tematické koncentrace, či kritéria eligibility. Význam této záležitosti spočívá nejen v tom, že ve velké nejistotě se tímto ocitají zcela zásadní prvky kohezní politiky, ale též v tom, že jestliže nařízení o kohezní politice bude schvalováno kvalifikovanou většinou, obecné nařízení o Víceletém finančním rámci bude schvalováno jednomyslně.

Integrovaný územní přístup

V minulém čísle Měsíčníku EU aktualit jsme si vytvořili v rubrice Brusel Inside stručnou ochutnávku investiční strategie zvané integrovaný územní přístup, o jehož významu též padla stručná zmínka i pokus o principiální charakteristiku v tomto textu výše.

Integrovaný územní přístup, s odvoláním na výše řečené, by měl představovat moderní formu podpory, při které se využívají fondy EU. V rámci daného území by jeho smyslem mělo být nalezení funkčního, vzájemně propojeného systému projektů, jejichž výsledný efekt pro dané území bude výrazně vyšší, než kdyby se stejná částka peněz věnovala na podporu individuálních, vzájemně izolovaných a spolu nikterak nesouvisejících projektů.

Integrovaný přístup předpokládá nezastupitelnou úlohu tří skupin klíčových aktérů a jejich hlavní pracovní náplně:

  • 1.1 metodiků integrace (s posláním vymyslet optimální způsob identifikace a měření integrovaného přístupu, jež bude v konkrétních rysech pro každý typ území odlišný, specifický a originální);
  • 1.2 tvůrců integrace (kteří by měli vytvořit odpovídající indikátory a tyto naplnit relevantními daty tak, aby byly vypovídající);
  • 1.3 uživatelů integrace (jež můžeme dále dělit na aktivní a konečné; aktivní uživatelé tvoří skupinu subjektů od politiků, přes správce a řešitele projektových konceptů – jejich úlohou je relevantní data interpretovat a na tomto základě připravit rozhodnutí a realizovat jej do podoby praktického řešení; koneční uživatelé jsou pak občané, kvůli kterým se to všechno vůbec dělá a kterým reálný dopad přispěje k životnímu komfortu).

V případě metodiků integrace je předpokládán přístup, jež umožní nalézt klíčové souvislosti mezi proměnnými, které symbolizují unikátní přínos integrovaného přístupu (tedy, oddělit jej od scénáře přirozeného vývoje bez jakékoliv podpory, i od scénáře „obvyklého způsobu“ využívání dotační podpory).

Na tvůrcích integrace je provedení výběru indikátorů, které efekty integrovaného přístupu nejlépe postihují a shromáždění všech relevantních dat k jejich naplnění. Jedná se o přístup založený na logice a kvantifikaci, kde není příliš prostoru pro nahodilou intuici či „lidovou tvořivost“. Indikátory mohou být i identické, jako v případě „obvyklého postupu“ (HDP na obyvatele, produktivita, naplnění inovačního potenciálu, úspora nákladů, vytvoření funkčního klastru apod.); základem je porovnání tradiční a integrované metody, jež umožní ukázat přínosy integrovaného přístupu.

V případě aktivních uživatelů integrace je zásadní, aby dosažené numerické výsledky byly řádně interpretovány, aby provedená rozhodnutí byla racionální (nikoliv krátkozrace politicky determinovaná) a aby byly vytvořeny vhodné systémové podmínky, včetně personálních, pro praktickou realizaci.

Klíčová je zde koordinace aktérů (jež zahrnují subjekty ze všech relevantních oblastí, zdaleka nejen z veřejného sektoru). Ve vztahu ke konečným uživatelům je pak zcela zásadní srozumitelná a objektivní komunikace s nimi.

Integrovaný přístup vyžaduje zcela nový postoj k řešení podporovaných projektů. Stávající projektový přístup je stále ještě charakteristický dominancí individuálních projektů, řešených na příslušném teritoriu (kdy se příliš nezkoumá jejich vzájemná obsahová a logická propojenost s jinými projekty v rámci daného území); projektů, které jsou podpořeny obvykle dotačně a nejlépe z kohezní politiky.

Při jejich realizaci a hodnocení je kladen hlavní důraz na to, aby „papíry seděly“, přičemž skutečné přínosy (pokud nejsou excesivně negativní a do očí bijící) nikoho příliš nezajímají.

Nositelem funkční logické propojenosti jsou horizontální témata typu prosperita (tvorba přidané hodnoty, produktivita, bohatství), mobilita (optimalizace přepravy a přenosu osob, nákladu, informací), smart (chytrost; využití lidských znalostí k přínosům v oblasti prosperity a humanity), efektivnost (úspornost; uskutečnění optimálního věcného plnění za nejnižších možných nákladů, aniž by byla ohrožena kvalita), humanita (respektování sociálních práv v nejširším slova smyslu – tradiční sociální péče v případě sociální potřebnosti, zdravotní péče, podpora v nezaměstnanosti, vzdělávání, bydlení, rozvoj občanské společnosti), atraktivnost území (cílená pozornost zaměřená na územní flagships) apod.

Klíčovými složkami řetězce funkční integrace jsou spouštěč – realizátor – beneficient. Nalezení funkčních řetězců (podobností) v případě projektu inovativního podnikání by mohlo zahrnovat v případě spouštěče inovativní nápad, myšlenku; jako realizátor by mohl svoji roli sehrát podnikatelský inkubátor, který usiluje o kapitalizaci myšlenky (nápadu); beneficientem je pak prosperující území, na kterém je myšlenka realizována.

Bez naplnění výchozích předpokladů (objektivního business plánu, kvalitního lidského zázemí, dobré dopravní dostupnosti, bydlení či náplně pro volný čas) je těžko představitelné integrovaný projekt úspěšně realizovat.

V České republice existuje obrovský potenciál pro integrovaný přístup v kohezní politice. Ten by měl být adekvátně promítnut v Dohodě o partnerství. Integrovaný přístup musí být plně začleněn a být zcela kompatibilní s principem tematické koncentrace, a nesmí být připuštěna interpretace v podobě rezidua tematické koncentrace.

Vedle toho, s ohledem na delší budoucnost a další předpokládané bohatnutí České republiky, návrhy Víceletého finančního rámce 2021 – 2027 umožňují mnohá integrovaná řešení mezi programy rámce, vytvořená na míru potřebám jednotlivých členských států a jejich regionů. Proto by měla být adekvátní pozornost věnována centrálně řízeným programům a možnostem nalézání synergických efektů mezi nimi, ať již těch založených na dotačním či návratném principu.

Hypotetický test ukázal, že integrovaný přístup přináší o cca 40 % lepší hodnoty ukazatelů výkonnosti v porovnání se scénářem izolovaných projektů. Z hlediska makroekonomického jsou tyto změny spíše zanedbatelné v případě podpory investic v soukromém sektoru (s ohledem na objemově velmi malý podíl takto realizovaných investic v porovnání s celkovými soukromými investicemi); naopak v případě veřejných investic je jejich dopad pronikavý, zvláště díky koordinaci jejich realizace i využívání.

Předmětem integrace nemusí být pouze obsahový záběr a témata. Taktéž různá území a jejich typy jsou vhodná pro různé typy integrovaných projektů, kdy velmi podstatné je uplatnění principu subsidiarity a relevance skloubení témat s potřebami; v této souvislosti jsou nejčastěji zmiňována tato typologická území: metropole, (sub)region, deprivovaná městská oblast, městská aglomerace. Projekty spojené s podporou konkurenceschopnosti a excelence, kdy je naplňována funkce rozvojových pólů, jsou tak převážně adekvátní pro metropolitní území a aglomerace; projekty cílící na podporu konvergenčních priorit jsou velmi relevantní pro (sub)regiony a deprivovaná městská území.

Předmětem integrace pak může být i souběh zdrojů, který je možný jak v rámci Operačního programu kohezní politiky, napříč Operačními programy, napříč fondy a napříč programy Víceletého finančního rámce. Jak již též naznačeno, sofistikovanou možností integrovaného přístupu je též zapojení soukromých finančních zdrojů.

Centrálně řízené programy

V České republice je žádoucí nalezení dlouhodobě udržitelné rovnováhy ve využívání prostředků z Rozpočtu EU ve směru relativního snižování váhy kohezní politiky (která je s přehledem nejvyšší v celé EU) a ve zvýšení relativní váhy centrálně řízených programů tak, aby odpovídalo ekonomické síle České republiky a její úrovni pozvolna se přibližující 100% průměrné hodnoty EU (realisticky dosažitelných v průběhu příštího desetiletí). Předchozí věta rozhodně neznamená podceňování a rezignaci na využívání možností kohezní politiky; ta by měla být v absolutních veličinách bezezbytku a užitečně vyčerpána. Hovoří o tom zastavit dlouhodobé přehlížení a podceňování možností centrálně řízených programů, které dosud příjemci v České republice využívali jen v zanedbatelném množství, a to navzdory možnostem, které se jim v této oblasti nabízely. V hrubé částce dosud Česká republika vyčerpala z Rozpočtu EU od momentu členství v EU v květnu 2004 přibližně 1.400 mld. Kč, z toho centrálně řízené programy činily pouze 43 mld. Kč.

Tato struktura naprosto neodpovídá aktuální úrovni ekonomické vyspělosti České republiky, ale též nízké úrovni strukturálních poruch v našem ekonomickém, sociálním i environmentálním systému. Jestliže celkový podíl centrálně řízených programů v roce 2017 v případě České republiky činil 4,3%, v případě Maďarska to bylo 9%, Slovenska 12%, Estonska 18% či Slovinska 21%; všechny tyto země mají nižší (v některých případech výrazně) úroveň HDP na obyvatele, než má Česká republika. U vyspělých západních zemích činí podíl Nizozemska na tomto typu nástrojů 50%.

Centrálně řízené programy jsou v našem případě jedinou příležitostí, jak zabránit předpokládanému snižování výše naší čisté pozice vůči Rozpočtu EU. Jejich úspěšné uchopení předpokládá systematický přístup nejlépe na státní úrovni, který dosud naprosto chybí.

Speciální programy na podporu restrukturalizace regionů

Just Transition Fund (JTF): ve velmi rychlé podobě se chystá zpracování návrhu nařízení o JTF, jež by se mělo stát součástí kohezní politiky a vystupovat v ní na obdobné úrovni jako ERDF, CF či ESF+. Finanční alokace bude provedena dílem ze zdrojů alokovaných ve prospěch kohezní politiky + 4,8 mld. EUR dodatečných zdrojů. Je zřejmé, že se rozšíří akční radius pro JTF.

Jestliže doposud byl tento zamýšlen primárně pro účely uhelných regionů v transformaci, s rozšiřováním konceptu uhlíkové neutrality se velmi pravděpodobně rozšíří též okruh těch, kteří budou moci podporu v rámci JTF využívat. Zatím neexistuje ani žádný non-paper návrhu tohoto nařízení, ale je velmi pravděpodobné, že již v nejbližších týdnech bude zpracován.

Daný text měl ilustrovat rámce a oblasti, na které by se Česká republika měla v souvislosti s přípravou na využívání možností Víceletého finančního rámce EU 2021 – 2027 soustředit. Řada z nich představuje novinku minimálně z pohledu přístupu českých aktérů k evropským rozpočtovým prostředkům.

Je žádoucí se však na tuto změnu připravit a prakticky si ji osvojit. Jen tak nám bude moci i nadále budoucí Rozpočet EU sloužit a přispívat našemu konvergenčnímu výkonu i rozvoji naší konkurenceschopnosti.


Zdrojem článku je Měsíčník EU aktualit, číslo 195, prosinec 2019

Autorem článku je Petr Zahradník

Staň se členem GRANT klubu a neunikne ti žádná dotační příležitost

Chci se stát členem